«Eine bedenkliche Kumulation der FINMA-Kompetenzen»
Rund drei Jahre nach dem Untergang der Credit Suisse ist das Thema Bankenstabilität aktueller denn je. Markus Staub, Leiter Prudenzielle Regulierung, erklärt, was der Stand ist und wie es weitergeht.
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Der Bundesrat hat am 12. August die Vernehmlassung zum Gesetzespaket Bankenstabilität und zur Liquiditätsverordnung eröffnet. Was ist ihre erste Bilanz?
Wir sind dabei, die vorgeschlagenen Massnahmen sorgfältig zu prüfen. Positiv ist, dass der Bundesrat an mehreren Stellen mehr Verhältnismässigkeit bzw. sogenannte Proportionalität eingebaut hat, etwa bei der Liquiditätsversorgung oder beim Senior Managers Regime. Allerdings ist das Massnahmenpaket auch in der jetzt vorgeschlagenen Form noch immer ungenügend differenziert und viel zu umfassend. Verschiedene Massnahmen sind aus unserer Perspektive schlicht weder nötig noch zielführend. Als kritisch erachten wir insbesondere die zusätzlichen Kompetenzen der FINMA, wo wir eine bedenkliche Kumulation sehen, ohne dass ein spezifischer Nutzen für die Finanzstabilität erkennbar ist.
In der politischen Debatte wird oft über Eigenmittel gesprochen. Die SBVg hat jedoch von Anfang an betont, dass die zentrale Lehre aus der Credit-Suisse-Krise bei der Liquidität liegt. Weshalb?
Einfach gesagt: Weil die Credit Suisse nicht an zu wenig Eigenkapital scheiterte, sondern an einem Vertrauensverlust und dem raschen Abzug von Kundengeldern. Die Krise hat gezeigt, wie schnell ein digitaler «Bank Run» heute ablaufen kann. Deshalb unterstützen wir die Verbesserung der Liquiditätsversorgung in der Krise weiterhin aus Überzeugung. Dabei geht es vor allem auch darum, einen volkswirtschaftlichen Schaden nach Möglichkeit zu verhindern.
Der Bundesrat schlägt eine Reihe von Massnahmen zur Verbesserung der Liquiditätsversorgung vor. Welche Elemente erachten Sie als zentral?
Aktuell sind zwei verschiedene, aber sich ergänzende Massnahmen vorgesehen: Die Liquiditätshilfe der Schweizerischen Nationalbank soll gezielt optimiert und in die Erweiterte Liquiditätsfazilität überführt werden. Dabei ist wichtig, dass die Anforderungen an die Vorbereitungen der Banken angemessen und differenziert ausfallen. Zudem wird derzeit der «Public Liquidity Backstop» im Parlament beraten. Wir unterstützen seine Einführung ausdrücklich, lehnen jedoch eine zusätzliche Abgeltung ab, da im Anwendungsfall bereits substanzielle Zinsen und Prämien bezahlt werden müssen.
Ein oft diskutierter Punkt ist die Entstigmatisierung von Zentralbankliquidität. Weshalb ist das wichtig?
Wenn eine Bank, die Liquiditätsunterstützung der Nationalbank als «Lender of Last Resort» bezieht, einen öffentlich sichtbaren Stigma-Stempel bekommt, so kann das die ohnehin angespannte Situation dieser Bank weiter verschlechtern – und sogar einen Run auf andere Banken auslösen. Um solche unerwünschten prozyklischen Effekte zu vermeiden, ist Entstigmatisierung wichtig. Das wird kaum vollständig möglich sein, aber der vorgesehene zeitliche Aufschub der Bekanntgabe von Liquiditätshilfen geht immerhin in die richtige Richtung.
Der Bundesrat möchte ein Senior Managers Regime einführen. Was kann dies zur Stabilität beitragen?
Ein Senior Managers Regime spezifiziert und dokumentiert die Verantwortlichkeiten zentraler Entscheidungsträger. Damit kann es einen Beitrag an die Reduktion von Fehlverhalten und an eine verantwortungsvolle Risikokultur leisten. Wir unterstützen das im Grundsatz, weil auch hier – wie bei der Liquidität – der Bezug zur Krise der Credit Suisse gegeben ist. Allerdings muss ein solches Verantwortlichkeitsregime proportional ausgestaltet sein und darf nicht zu einer ineffizienten Bürokratie führen. Dem vom Bundesrat vorgeschlagenen Kriterium zur Festlegung des Geltungsbereichs fehlt die Risikosensitivität.
Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf der Abwicklungsfähigkeit systemrelevanter Banken. Weshalb ist das so wichtig?
Aus ordnungspolitischer Sicht ist es essenziell, dass Unternehmen im Notfall untergehen können. Das gilt auch für Banken. Gerade bei systemrelevanten Banken muss nach erfolgloser Stabilisierung auch die geordnete Abwicklung eine mögliche Option sein. Deshalb sind geeignete Vorbereitungen bzw. die Abwicklungsfähigkeit von hoher Bedeutung. Bei den Vorschlägen des Bundesrats sehen wir noch substanziellen Verbesserungsbedarf. Beispielsweise muss den bestehenden Sonderregelungen für einzelne Bankengruppen bzw. Institute besser Rechnung getragen werden.
Die SBVg unterstützt eine wirksame Aufsicht, warnt aber gleichzeitig vor einer FINMA als «Superbehörde». Wo verläuft die Grenze?
Auch wir unterstützen eine effektive, glaubwürdige und durchsetzungsstarke FINMA. Das liegt im Interesse der internationalen Reputation und Anziehungskraft des Finanzplatzes. Hingegen sind Übertreibungen zu verhindern, vor allem, wenn sie keinen eindeutigen Effekt auf die Systemstabilität haben, der FINMA wenig wirksame, aber potenziell schädliche Instrumente in die Hand geben oder gar rechtsstaatlich bedenklich sind. Entsprechende Fragen stellen sich, je nach Ausgestaltung, beispielsweise bei Bussen oder Frühinterventionen. Gerade bei Frühinterventionen besteht das Risiko, dass die FINMA aufgrund ihrer Risikoaversion zu früh oder zu stark in das Geschäft der Bank eingreift.
Was braucht es, damit ein Gesamtpaket entsteht, das Stabilität und Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes stärkt?
Es braucht eine Gesamtschau, für die wir uns seit Beginn der Arbeiten klar einsetzen. Unabhängig davon haben unsere Bemühungen auf Verordnungsstufe Früchte gezeigt. Nun geht es darum, auch für die Massnahmen auf Gesetzesstufe Lösungen zu finden, die den erwünschten Stabilitätsbeitrag leisten und gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit des Bankenplatzes stärken. Dazu sind nach unserer Überzeugung klare Prioritäten, Augenmass bei der Ausgestaltung der Inhalte sowie Proportionalität bei der Festlegung der Geltungsbereiche nötig. Es wäre falsch, nun sämtliche Banken über den gleichen Kamm zu scheren. Die Stossrichtung muss sein, dass weniger auch mehr sein kann.
Wie wird sich die SBVg in den weiteren Prozess einbringen?
Die Bankenstabilität bleibt für uns ein zentrales Thema, das wir mit sehr hoher Intensität behandeln. Im Rahmen der laufenden Vernehmlassung werden wir unsere Kritikpunkte und Vorschläge konstruktiv einbringen. Danach werden wir die parlamentarische Beratung der gesetzlichen Massnahmen begleiten. Gleichzeitig stehen wir im engen Austausch mit Mitgliedbanken, Politik, Verwaltung, Wissenschaft, Medien und Öffentlichkeit.