Bankenstabilität

Ein wettbewerbsfähiger und stabiler Finanzplatz ist für eine prosperierende Wirtschaft und den Wohlstand der Schweiz entscheidend. Sinnvolle Lehren aus der Krise der Credit Suisse zu ziehen, ist daher wichtig und richtig. Der sich über Jahre hinweg abgezeichnete Niedergang der Bank ist dabei keineswegs auf ein Systemversagen, sondern auf mangelndes Vertrauen in das Management der Credit Suisse zurückzuführen. Gleichzeitig ist der schweizerische Bankensektor insgesamt ausgesprochen robust geblieben.

Vor diesem Hintergrund sind die vom Bundesrat vorgestellten Massnahmen einzuordnen. Einige der Massnahmen dienen der Förderung von Stabilität und Wettbewerbsfähigkeit, andere bedrohen sie jedoch - unter anderem durch die punktuelle Verletzung fundamentaler Prinzipien. Nach sorgfältiger Abwägung verbleibt eine Auswahl möglicher Massnahmen, deren gezielte und massvolle Umsetzung aus einer Gesamtsicht prüfenswert ist. 

Die Schweizer Banken leisten einen entscheidenden Beitrag für die Wirtschaft und den Wohlstand der Schweizer Bevölkerung. Damit das so bleibt, ist ein international wettbewerbsfähiger Regulierungsrahmen zwingend. Die Faktoren, welche über einen längeren Zeithorizont hinweg den Ruf und das Vertrauen in die Credit Suisse zerstört und letztlich zu ihrem Untergang beigetragen haben, sind mittlerweile weitestgehend bekannt. Offensichtliche Lücken im bestehenden Regulierungsrahmen können mit gezielten Massnahmen geschlossen werden. Mit der Credit Suisse ist eine global systemrelevante Bank untergegangen, doch durch die Handlungen von UBS und Behörden konnte ein globaler Flächenbrand verhindert werden.

Bei möglichen Massnahmen sind folgende Kriterien entscheidend:

Proportionalität: Eine problemgerechte Differenzierung ist unumgänglich. Die Ausgestaltung der Massnahmen hat sich insbesondere an Grösse, Komplexität, Geschäftsmodell und Risikoprofil einer Bank auszurichten und dabei Rechtsform (inkl. Eigentümerstruktur und persönliche Haftung von Gesellschaftern) und gesetzliche Aufträge zu berücksichtigen. Für die allermeisten Institute sehen wir demgemäss klar keine zusätzlichen Anforderungen.
Eine sinnvolle Erweiterung der Robustheit des gesamten Sektors ist angezeigt, damit externe Schocks besser absorbiert werden können. Dabei ist jedoch die Aufrechterhaltung und Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit zu berücksichtigen. Wir vertreten die Auffassung, dass insbesondere ein weiterer Ausbau der Liquiditätsversorgung des Bankensystems durch die Schweizerische Nationalbank (SNB), die Einführung des «Public Liquidity Backstop», Anpassungen im Bereich von Vergütung und Verantwortlichkeit sowie Verbesserungen in der Aufsicht durch die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) prioritär zu behandeln sind.
Demgegenüber erachten wir die bestehenden Eigenmittel-Anforderungen an systemrelevante Banken als ausreichend und sehen keinen pauschalen Verschärfungsbedarf. Die schweizerischen Anforderungen entsprechen oder übertreffen internationale Standards, ein Umstand, welcher durch die frühzeitige Implementierung von «Basel III Final» einmal mehr deutlich wird.

Folgende übergeordnete Prinzipien erachten wir als zentral:

Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit spielt für alle Massnahmen eine zentrale Rolle. Verhältnismässigkeit bedeutet dabei, dass bei jeder der diskutierten Massnahmen klar ersichtlich sein muss, dass sie für die Behebung eines konkreten Problems erforderlich ist, dass sie für die entsprechende Problemlösung am besten geeignet ist, und dass der «Mehrwert» der Massnahmen die entstehenden Kosten klar rechtfertigt. Dabei beginnt Verhältnismässigkeit nicht erst bei einer differenzierten Regulierung für verschiedene Bankengruppen oder -typen, eine unverhältnismässige Regulierung ist selbstverständlich für den gesamten Finanzplatz zu vermeiden.

Proportionalität ist insbesondere auch vor dem Hintergrund der ausgeprägten Heterogenität des schweizerischen Bankensektors von entscheidender Bedeutung. Den selbstverschuldeten Untergang einer einzelnen Bank für eine breitflächige Regulierungswelle auszunutzen, wäre unnötig und vollkommen unverhältnismässig. Entsprechend sehen wir für die allermeisten Banken keinen Handlungsbedarf bzw. keine zusätzlichen Anforderungen und fordern, dass sich die Massnahmen auf die weitere Stärkung der Finanzstabilität beschränken und verhältnismässig sowie proportional umgesetzt werden.

Inwiefern über ein einheitliches Kriterium für die Definition der Proportionalität hinaus ein Bedarf für massnahmen-spezifische bzw. themencluster-spezifische Konkretisierungen der Proportionalität besteht, hängt unter anderem von der Ausgestaltung der einzelnen Massnahmen ab, sodass diesbezüglich noch Spielraum bestehen muss.

Bisher fehlt eine systematische Evaluation bzw. eine aussagekräftige «Kosten/Nutzen-Analyse» der geplanten Massnahmen. Die einzelnen Massnahmen bilden ein Gesamtpaket, das auch in seiner Gesamtwirkung hinsichtlich seines Beitrags an die Systemstabilität und seiner Folgekosten zu beurteilen ist.

Unsere Kritik an einer fehlenden aggregierten Wirkungsanalyse gilt nicht nur, aber in speziellem Masse im Bereich der Kapitalanforderungen, wo weitere, über die internationalen Standards hinausgehende Ansätze («Swiss Finish») zu vermeiden sind. Das vom Bundesrat in Auftrag gegebene Gutachten von Alvarez & Marsal untersucht die Folgen der vorgeschlagenen Kapitalmassnahmen und kommt zum Schluss, dass die Schweizer Wirtschaft mit erheblichen Folgekosten rechnen müsste, in Form von niedrigeren Steuereinnahmen, Arbeitsplatzverlusten, einem Rückgang im Kreditvolumen und der wirtschaftlichen Aktivität. Gemessen an den potenziellen Auswirkungen und Kosten für verschiedene Marktteilnehmer und die Volkswirtschaft ist das bisherige Fehlen einer Gesamtabschätzung der zu erwartenden ökonomischen Effekte unverständlich.

Vor diesem Hintergrund ist es aus unserer Sicht unabdingbar, dass eine geeignete Gesamtschau bzw. systematische Regulierungsfolgenabschätzung noch erfolgt und präsentiert wird, bevor Änderungen auf Verordnungsebene verabschiedet werden. Dabei sind sämtliche Massnahmen für sich allein, aber auch in ihrem Zusammenspiel darauf zu prüfen, ob sie im Hinblick auf die Finanzplatzstabilität erforderlich, geeignet und letztlich auch massvoll sind.

Der Bericht der PUK vom Dezember 2024 hat deutlich gemacht, dass die FINMA im Fall der Credit Suisse Krise ihr bestehendes Instrumentarium an Befugnissen nicht ausgeschöpft hat. Die Tatsache, dass ein Ermessensspielraum nicht ausgeschöpft wurde, darf nicht zur direkten Schlussfolgerung verleiten, dass die gesetzlichen Grundlagen für ein Eingreifen der Aufsichtsbehörde in jener Krise fehlten. Diese Erkenntnis ist im Hinblick auf Massnahmen, welche ebendieses Instrumentarium erweitern wollen, zentral und unbedingt zu beachten. Bevor über die Erweiterung bestehender oder die Einführung neuer FINMA-Kompetenzen entschieden wird, hat eine sorgfältige Evaluation darüber stattzufinden, weshalb die bestehenden Instrumente in der Krise der Credit Suisse nicht ausgeschöpft wurden. Dieser entscheidende Zwischenschritt wurde bislang nicht gemacht.

Eine starke Aufsichtsbehörde ist zweifellos im Interesse des schweizerischen Finanzplatzes. Wir halten aber gewisse Massnahmen, wie insbesondere die Einführung einer Bussenkompetenz der FINMA, für rechtsstaatlich problematisch und ohne Evaluation der Notwendigkeit dieses Instruments auch nicht für zielführend. Andere Massnahmen, wie die umfassende Information der Öffentlichkeit über Untersuchungen und Verfahrenseröffnungen sowie Frühinterventionsmassnahmen entfalten sogar eine potenziell kontraproduktive Wirkung.

Letztlich muss bei all diesen Massnahmen berücksichtigt werden, wie sie sich auf das Aufsichtsverhältnis in der Praxis auswirken würden. Viele der genannten Massnahmen würden in umfangreicheren und vor allem formelleren Verfahren resultieren. Das würde der FINMA kaum mehr Effektivität verleihen, sondern dürfte am Ende zu langwierigen und für alle Beteiligten kostspieligen Verfahren führen.

Hier finden Sie unsere Positionierung zu ausgewählten Themenfeldern:

Die Krise rund um die Credit Suisse hat gezeigt, wie zentral ein robustes und möglichst breites Dispositiv zur Sicherstellung der Liquidität ist. Dazu gehört erstens ein solides bankinternes Liquiditätsmanagement. Zweitens ist entscheidend, dass sämtliche solvente Banken bei Erfüllung bestimmter Bedingungen, flexibel und rasch Liquidität von der SNB gegen verfügbare und verwertbare Sicherheiten beziehen können, insbesondere wenn sie sich am Markt nicht mehr refinanzieren können. Eine solche Liquiditätsversorgung kommt ohne staatliche Garantie aus, trägt wesentlich zur Sicherung der Systemstabilität bei und reduziert dadurch die Risiken für die Eidgenossenschaft deutlich. Drittens ist entscheidend, dass auch in der Schweiz das Instrument des «Public Liquidity Backstop» (PLB) für die Begleitung der Sanierung einer systemrelevanten Bank, im Interesse der Systemstabilität, zur Verfügung steht. 

Die Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg) unterstützt daher die Empfehlung des Bundesrats zur Einführung eines PLB für systemrelevante Institute ausdrücklich, da er das bestehende Instrumentarium zum Schutz der System-stabilität ergänzt. Ähnliche Instrumente sind auch auf vergleichbaren Finanzplätzen bereits etabliert, gehören international zum Standard-Instrumentarium und werden vom Financial Stability Board (FSB) empfohlen. Da die Anwendung eines PLB mit einem weitreichenden Konkursprivileg für die SNB verbunden ist, kein Anspruch auf automatische Anwendung besteht und im Falle eines Einsatzes bereits substanzielle Zinsen und Prämien an den Bund zu zahlen wären, sehen wir für eine zusätzliche «Abgeltungspauschale» keine sachlich nachvollziehbare Begründung. 

Die schweizerischen Eigenmittel-Anforderungen an system-relevante Banken entsprechen internationalen Standards, sind im Vergleich mit relevanten Finanzplätzen streng und wurden mit der frühen Einführung von «Basel III Final» in 2025 zusätzlich erhöht. Besonders hervorzuheben sind die überproportionalen Vorschriften für systemrelevante Institute, die insbesondere in Bezug auf die Leverage Ratio deutlich strenger als im vergleichbaren Ausland sind.  

Eine komfortable Eigenmittel-Basis stärkt die Absorptionskapazität für Verluste, mindert in solchen Fällen das Risiko von Bank Runs und verbessert die Ausgangslage für allfällige weitere Massnahmen wie eine Abwicklung oder einen Turnaround. Eine gute Eigenmittelausstattung ist also essenziell; sie schafft Vertrauen und verschafft Polster und Zeit für die Bewältigung von Krisen. Dennoch bietet sie nie einen vollständigen Schutz vor Krisen, insbesondere wenn das Geschäftsmodell nicht nachhaltig und das Risikomanagement nicht robust ist.  

Im Kontext der Gesamtwirtschaft ist zudem zentral, sich bewusst zu sein, dass substanzielle Erhöhungen der Eigenmittel-Anforderungen spürbare Effekte auf die Realwirtschaft haben. Dies kann zu einer unbeabsichtigten Kreditverknappung durch Volumenreduktion und/oder Kostensteigerungen führen.  

Eine signifikante und generelle Erhöhung der Eigenmittel-Erfordernisse ist also keine volkswirtschaftlich nutzbringende Massnahme, zumal sie auch nicht an den Ursachen der vorliegenden Krise ansetzt. Sie stellt einen «Swiss Finish» dar und beschneidet die volkswirtschaftlich relevante Aufgabe der Banken - mit entsprechenden Auswirkungen auf die Kreditvergabe in der Volkswirtschaft und damit den Wohlstand aller. Zudem kann nicht ausgeschlossen werden, dass Teile des Geschäfts in unregulierte Bereiche abwandern würden, womit die Systemrisiken zusätzlich steigen könnten.  

Allfällige Vorschläge für Massnahmen in diesem Bereich werden mit Sorgfalt zu beurteilen sein. Eine gemeinsame Beurteilung aller Eigenmittel-Massnahmen ist dabei unabdingbar.

Für das Risikomanagement einer Bank ist es zentral, dass die Verantwortlichkeiten der Entscheidungsträger klar definiert und deren Vergütung auf die Risikopolitik, den langfristigen Erfolg der Bank und die Einhaltung von Verhaltenspflichten abgestimmt ist. Daher unterstützen wir zielgerichtete Anpassungen in den Bereichen Corporate Governance, Verantwortlichkeit und Vergütung unter Einhaltung der oben genannten, übergeordneten Prinzipien. Das FINMA-Rundschreiben 2010/1 «Vergütungssysteme» enthält bereits die wesentlichen Grundsätze für eine nachhaltige Vergütungspolitik. Um dem Inhalt des Rundschreibens Nachdruck und grössere Verbindlichkeit zu verleihen, unterstützen wir die Stärkung gewisser rechtlicher Grundlagen für Vergütungssysteme. Als Ergänzung der bestehenden Bestimmung zur Gewähr für einwandfreie Geschäftsführung unterstützen wir zudem die Einführung eines schlanken, proportionalen und pragmatischen Verantwortlichkeitsregimes («Senior Manager Regime»). Ein Verantwortlichkeitsregime soll wirksam, aber ausgewogen, schlank und praxisbezogen sein; die Verantwortungsträger sollen entsprechend Grösse, Komplexität, Risikoprofil und Geschäftsmodell (inkl. Rechtsform, Eigentümerstruktur, persönlicher Haftung von Gesellschaftern und gesetzlicher Aufträge) identifiziert und ihre spezifischen Verantwortlichkeiten dokumentiert sein. Für die allermeisten Institute sehen wir demgemäss klar keine zusätzlichen Anforderungen. 

Eine wirksame Bankenaufsicht ist das Resultat einer Kombination von rechtlichen Grundlagen, Fachkompetenz sowie Augenmass und Mut in der Anwendung. Mit einem reinen Ausbau oder einer Verschärfung der rechtlichen Grundlagen lassen sich allfällige Mängel bei den anderen drei Voraussetzungen nicht kompensieren. Eine wirksame Zusammenarbeit zwischen Finanzdepartement (EFD), Nationalbank (SNB) und Aufsicht (FINMA) ist zentral. Inwieweit dies der Fall war, wurde in der Parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK) aufgearbeitet. 

Spezifisch im Bereich von Recovery (Stabilisierungsplanung) und Resolution (Abwicklungsplanung) sind die Ansätze der Aufsicht zu analysieren und gegebenenfalls gezielt anzupassen. Beispielsweise scheint ein verstärkter Fokus auf die praktische Umsetzbarkeit von Stabilisierungs- und Abwicklungsplänen in unterschiedlichen Krisenszenarien prüfenswert. 

Fazit:

Erstens muss die Summe der Massnahmen, insbesondere punkto Eigenmittel, integral beurteilt werden und darf die Wettbewerbsfähigkeit nicht grundlos einschränken. Zweitens sind im Kontext zusätzlicher Kompetenzen und Ressourcen für die FINMA die Ideen zur Erweiterung der Bussenkompetenz, zur Frühintervention der FINMA bei Banken, zur Abschaffung von Rechtsmitteln sowie zum Einsatz von Prüfgesellschaften kritisch zu hinterfragen. Auch die von der FINMA geforderte Möglichkeit, Enforcement-Verfahren veröffentlichen zu können, bedarf einer sorgfältigen Klärung und Legitimierung, weshalb das bestehende Erfordernis der Gewähr für einwandfreie Geschäftsführung und die dadurch möglichen Interventionen und Kommunikations-mittel nicht ausreichend seien. Drittens drohen gewisse Ideen punkto Selbstverantwortung und Kosten-Nutzen-Verhältnis besonders stark zu überschiessen, insbesondere im Bereich der Stärkung der Stabilisierungsplanung sowie der Abwicklungs-planung für Stammhäuser. Viertens sollen keine spezifischen Anforderungen für Aspekte eingeführt werden, deren Ursache anderswo zu verorten ist, wie z.B. Anforderungen an die Informationsbereitstellung zur Liquidität. 

Die SBVg unterstützt gezielte Massnahmen dort, wo sie nachweislich die Stabilität des Systems erhöhen, wo ein klarer Zusammenhang mit der Credit-Suisse-Krise nachweisbar ist und wo ein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis besteht. Dabei sind fundamentale ordnungspolitische und rechtsstaatliche Prinzipien sowie die Proportionalität zu wahren. 

Ebenso sind sämtliche Massnahmen integral zu evaluieren, weshalb keine zeitliche Staffelung vorgenommen werden darf, bevor nicht insgesamt klar ist, welche Massnahmen in welcher Form umgesetzt werden sollen. 

Als Dachverband der Banken in der Schweiz setzt sich die SBVg für eine offene und sachliche Debatte ein. Sie orientiert sich an der Wahrung von Proportionalität, Wettbewerbsfähigkeit und Stabilität und wird sich weiterhin konstruktiv in die Arbeiten zur Evaluation der regulatorischen Rahmenbedingungen einbringen. 